肯亞推動「環境地役權」私有地主參與保育創雙贏

肯亞位於非洲東部,擁有大量及多樣的野生動物,許多肯亞人因為野生動物破壞農作物,或誤認牠們會破壞農作物,而認為牠們是有害的,常加以獵殺。相對地,野生物資源也會為肯亞帶來大量收入,其中,觀光業是肯亞最大的外匯收入來源,大多數觀光客是為欣賞野生動物和保護區的景緻而來。
不僅人類與野生動物之間的衝突(human-wildlife conflict)會直接導致野生動物數量減少,人類開發行為所導致的棲地減少及破碎化,也對野生動物造成重大威脅。因此,善加規劃國土使用方式,使野生動物能繼續生存、同時使居住在野生動物棲地周邊的居民也能安居樂業,是肯亞生態保育的重要課題之一。
肯亞各類型保護區約佔全國面積8%(約4萬6千平方公里,台灣的1.3倍大),保育團體認為保護區的大小及數量並不夠,而且保護區過於分散,許多野生動物的遷徙路徑、覓食範圍遠超過保護區,因此希望藉由保存保護區之間的廊道及周邊的土地來擴展棲地面積。
土地信託機構 培力法律知識與行動
肯亞土地保育信託(Kenya Land Conservation Trust)於2008年正式成立,目前有四位全職人員,專長分別是法律、社區發展及生態旅遊。
筆者於今(2013)年10月訪談其位於肯亞首都奈洛比的工作人員。KLCT最初是由來自不同政府單位及非政府組織的代表組成董事會—包括肯亞野生物署(Kenya Wildlife Service,以下簡稱KWS)、非洲野生物基金會(African Wildlife Foundation,以下簡稱AWF)等。
肯亞土地保育信託宗旨為和私有土地、尤其是位於保護區邊界區域的地主合作,以保護野生動物棲地,他們相信社區人民的力量正是守護土地與自然資源最強大的機會,唯有和在地合作,讓保護野生物的利益可以直接回饋在地,保護區的機制才有成功及永續的可能。
肯亞土地保育信託提供社區居民及地主法律諮詢、保育導向的土地規劃管理、友善環境政策推動等。具體工作包括促進公民參與友善環境的政策形成過程,設法串聯社區和政府機構、立法官員、生態旅遊業者之間的橋樑,透過工作坊等培力機制使居民有能力更瞭解法律,並協助將在地的聲音傳遞至地方及中央政府,希望透過以上種種方式能產出更符合在地期望且有利生態保育的法律。
其中,推動「環境地役權」(environmental easement),也是肯亞土地保育信託嘗試推廣及使用的棲地保育途徑。
設定環境地役權 作棲地保育的法律工具
為使保護區外私有土地上可繼續供野生動物使用,肯亞土地保育信託、非洲野生物基金會等保育團體積極推動環境地役權的設定。
根據肯亞1999年訂定,隔年實施的環境管理與協調法(Environmental Management and Coordination Act),地主和保育團體可簽訂合約設立環境地役權,地主保有土地所有權,但使用的方式受到限制,例如不可採礦、設置圍籬、興建建物、捕捉野生動物、砍伐森林取木材等,限制項目會因該塊土地的環境條件、保育目的及持有環境地役權之團體的保育方針而有所不同。
除了限制負面行為,環境地役權亦可要求地主採取積極措施保護生態,例如移除外來入侵種生物等。環境地役權的合約及其所設下的限制和土地所有權是連結的,因此即使土地轉手他人,環境地役權依然會存在,新的地主也須遵守並受監督。
根據該法,所有環境地役權合約的簽訂都需經過法院判准,這代表在肯亞,任何人或團體都可以向法院申請,針對某塊在生態保育上有其重要性的土地設下使用限制。法律亦保障地主的權益,提出申請及持有環境地役權的一方應提供補償。
不過,保育團體希望推動的是與地主雙方皆自願同意的合作;況且,他們認為在兩相情願下,還要經由法院判決雙方合約成立,是不合乎法律邏輯的。因此,在環境地役權通過十多年之後,肯亞仍未真正簽訂任何一個環境地役權的合約。
但2007年修改的野生物法(Wildlife Bill)則提供了解決途徑,規定和地主達成協議後,環境地役權的設定不用經由法院判決,直接向當地的保育主管機關登記即可。
經過保育團體多年努力之後,2011年,擁有與奈洛比國家公園(Nairobi National Park)相鄰土地的Keen家族自願簽訂了環境地役權合約,由非洲野生物基金會和肯亞野生物署持有環境地役權,使國家公園保育的面積增加100公頃。
奈洛比國家公園是肯亞首都郊區的國家公園,面積將近29,000公頃,有獅子、犀牛、獵豹等許多大型動物,但牠們遷徙的路徑及範圍大於國家公園面積,而這些國家公園外的私有土地近來逐漸被轉賣另作它用,最終使整個國家公園的生態受到威脅。
非洲野生物基金會和Keen家族就環境地役權合約的內容討論了超過一年,最終達成了雙方都同意的條件,Keen家族的土地將受限使用,以保持最天然原始的狀態、不能再被分割、不能設定抵押。
此份合約為期25年,屆滿時雙方可再談續約。對地主Keen家族而言,他們希望能為未來世代保育生態,同時他們經營管理的茅草屋渡假村也因列入國家公園的範圍內而提高訪客數。
保育團體期待肯亞首例的環境地役權可以促使更多地主響應,使環境地役權在肯亞能像在英美等其他國家一樣發揮強大保育功效。肯亞土地保育信託目前亦在和更多地主洽談環境地役權,希望能創造野生動物與人類、私有地主和保育工作皆雙贏。

http://e-info.org.tw/node/95123

2013-11-19